中共中央四中全會的決定明確提出“堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結果公開。”中辦國辦印發(fā)《關于全面推進政務公開工作的意見》(以下簡稱意見)，其重要內容是推動政府信息主動公開制度向全面、縱深發(fā)展，以在信息化、大數(shù)據(jù)背景下滿足社會各方的公共信息需求，推動政務公開打造陽光政府，促進公眾更實質性參與政府決策，倒逼國家治理能力現(xiàn)代化。 

　　一、意見出臺的背景 

　　目前我國主動公開工作已取得顯著成效，但也存在一些突出問題。 

　　一是主動公開的推動存在著不均衡。包括信息內容的不均衡，公開方式上的不均衡，以及公開機關的不均衡。其中問題最為凸顯的是不同機關組織之間的嚴重不均衡。比如，政府機關的推動力度相對較大成果也相對顯著，而具有一些行政管理職權、履行公共服務職能的公用事業(yè)單位的主動公開工作推動力度嚴重不足，公開效果也相對較差，甚至個別公用事業(yè)單位仍未被納入在主動公開的適用范圍之列。 

　　二是主動公開缺乏有序性。主動公開亂象紛呈，公開工作事倍功半。其突出表現(xiàn)是，公開目錄的建設水平有待提升。一是公開目錄缺乏必要分類或分類不合理。不少政府機關或分類單一，或分類不科學并未涵蓋全部政府信息，新產(chǎn)生信息難以納入現(xiàn)有目錄的現(xiàn)象并非罕見。二是目錄與內容缺乏對應關系�；靵y擺放隨處可見，重復擺放和未置于目錄中的現(xiàn)象同時存在。三是是目錄的檢索功能配置不佳。公開目錄提供簡單檢索界面、組合檢索界面并實際具備該功能的遠未普及。 

　　三是主動公開政府信息的質量不高，政府信息服務社會治理的功能未得到有效發(fā)揮。雖然大量政府機關建立了官方網(wǎng)站并進行主動公開，但是其中公開大量信息為領導行蹤、攝影繪畫、文體活動等內容，不為社會公眾所關注，甚至妨礙到公眾對其期望政府信息的方便獲取。更嚴重的是，一些政府提供的政府信息缺乏必要審查核對，個別機關公開的信息存在謬誤差錯，不同部門就相同事項公開的政府信息迥異，比如有地方政府部門針對社會上的限牌傳聞，在官方網(wǎng)站多次辟謠表示不具備限牌條件，之后卻在數(shù)小時內突然宣布實施限牌。這種“辟謠”表示不具備限牌條件的“主動公開”，顯然南轅北轍，勢必受到廣泛詬病乃至危及政府公信力。 

　　四是公開工作缺乏穩(wěn)定性、連續(xù)性，導致政府信息公開實施成本高昂。雖已實施多年，但在一些部門和地方，政府信息主動公開工作仍處于運動式階段。其背后，是公開工作缺乏機制建立，主要依賴于上級催促和領導重視，一旦缺乏督促則馬上有停滯乃至倒退之虞。由于主動公開申請工作不到位，民眾的信息需求得不到滿足，大量轉化為依申請公開，且遭到反復申請，對于行政機關、一般社會公眾而言都帶來巨大成本，乃至苦不堪言。與此同時，還導致相關復議訴訟劇增。

　　五是對公開信息再利用限制較多。有些政府部門的網(wǎng)站上標注“請勿轉載”的字樣，或者加上顯著的“水印”，甚至通過技術手段禁止使用人復制粘貼，這種做法妨礙到主動公開信息的自由使用，與世界發(fā)達國家普遍鼓勵、引導公共信息的再利用趨勢背道而馳。 

　　二、意見的亮點與適用 

　　為促進政府治理水平的不斷提升，意見在總結實踐中的經(jīng)驗并借鑒域外做法的基礎上，實施諸多創(chuàng)新，值得嘉許。 

　　首先，立足國家治理高度，實施主動公開的頂層設計。美國社會普遍認為，聯(lián)邦政府掌握的大量信息是國家的重要財富，對公眾、企業(yè)和政府都有巨大的價值。奧巴馬總統(tǒng)努力使開放政府走向新的高度，以使得政府活動更加貼近民眾，增進政府決策中的公民參與。意見的部署要求，是在對時代形勢的清醒判斷基礎上，立足于國家治理高度，展開中國的政府信息主動公開的頂層設計、行動方案計劃并加以實施。 

　　其次，極大擴大主動公開的適用范圍。在公開的內容方面，在《政府信息公開條例》和一系列黨政文件基礎上，建立起決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結果公開和重點領域信息公開的框架體系，并延伸推動數(shù)據(jù)開放、政策解讀等，以擴大政務開放參與。政務公開在適用主體上也得到擴展。除傳統(tǒng)的狹義的政府機關外，意見應將各種負有公共服務職能的機關、機構、組織，公用企事業(yè)單位均囊括在內。 

　　第三，部分領域的公開意義重大但任重道遠。意見將重點改革任務、執(zhí)法結果、監(jiān)管信息等列入推進政務陽光透明的重要舉措，一些部門、地方還存在著不適應、不習慣、不作為等問題。比如，一些領域的處罰結果信息，有好事者申請尚不能提供，讓其主動公開還有很長的道路要走;一些領域的決策公開和參與走過場，面對重大事件習慣于“鴕鳥政策”，讓其主動回應可謂難而又難。對此，意見的堅持與秉承，既是難得可貴，又需要今后完善立法賦予剛性保障。 

　　第四，加強主動公開的培訓工作。從世界范圍看，重視培訓是政務公開推進成敗之關鍵。比如，蘇格蘭信息公開實施工作組發(fā)展出了一整套的培訓策略，制定出一個如何確定不同人員組織的培訓需要以及通過不同方式滿足這些需要的方案，并與專門機構開發(fā)出一套完整的培訓材料，其內容涵蓋公開目錄、文件管理、與數(shù)據(jù)保護和環(huán)境信息等規(guī)章的銜接等內容，每一個部分都有相關的材料、對關鍵術語的界定、網(wǎng)絡鏈接，還有案例分析和問答以輔助學習。意見將“抓好教育培訓”作為專門板塊予以展開，有利于克服政務公開各地做法不統(tǒng)一、不規(guī)范的問題，提升政務公開工作的認識與自覺性，不僅形成一支政務公開隊伍，也提升領導干部和其他一般公務員的公開觀念意識。 

　　第五，大力發(fā)展政府主動公開信息的再利用機制。歐美等發(fā)達國家、地區(qū)，歐盟2013年對“關于公共部門信息再利用的指令”(PSI指令)的修訂指令，其著力點之一促進各種公共部門享有信息的更快速擴散和自由利用，要求公共部門以免費或低價格為用戶提供更多的公共信息。如征集民意的“倡導民主參與”、方便夜晚酒后尋找安全路徑回家的“安全遛彎”、查詢免費停車位的“安全停車”、推薦環(huán)保節(jié)能燈泡的“節(jié)能推薦燈泡”等應用軟件，受到了市民歡迎。意見要求“支持鼓勵社會力量充分開發(fā)利用政府數(shù)據(jù)資源，推動開展眾創(chuàng)、眾包、眾扶、眾籌”，將掃除政府信息再利用的瓶頸障礙，助力大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。 

　　最后，強化主動公開的責任救濟機制。針對一些機關對主動公開抱有多一事不如少一事，認為不該公開的主動公開后果嚴重而該公開的不公開卻不關緊要的不當想法認識，應當有針對性的強化主動公開的責任機制。意見不但明確了政務公開的責任分工和問責機制，并特別強調了突發(fā)事件、公共安全、重大疫情等信息發(fā)布的責任主體，回應社會關切的責任主體，對于政務公開的重點突破和回應方面向縱深發(fā)展，都有著強力促進效果。當然，責任機制的設置重在落實，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，意見諸多創(chuàng)新、亮點，需要配套機制加以落實，需要剛性規(guī)則、責任機制作為后盾，需要復議、訴訟機制確保實現(xiàn)。