5月20日，蘇州工業(yè)園區(qū)斜塘街道司法所所長伍靜收到一份街道辦發(fā)來的信托制物業(yè)協(xié)議，她要趕在街道黨工委會(huì)議舉行前，拿出審核意見。
“協(xié)議的合法性和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在哪，司法所要提前審查，給出法律意見。這成了街道集體審議前的‘硬杠杠’。”她說，司法所今年審核的合同已有81份。
去年8月，省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層法治審核提升依法治理水平的實(shí)施意見》，基層法治審核工作在我省全面推開。大半年來，這項(xiàng)工作在各地開展得如何？還面臨哪些問題？如何讓依法辦事成為干部自覺？記者就此展開調(diào)查。
基層依法行政，有了“法治防線”
“不行，這合同不能簽！”
連云港市贛榆區(qū)司法局工會(huì)主席安軍在審核某鎮(zhèn)微風(fēng)發(fā)電項(xiàng)目合作協(xié)議后，作出如此答復(fù)。
協(xié)議中，擬合作公司承諾，鎮(zhèn)政府只需提供村道兩旁空地，公司就在當(dāng)?shù)赝顿Y1.2億元開發(fā)能源項(xiàng)目。面對這個(gè)“一本萬利”的項(xiàng)目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)負(fù)責(zé)人坦言，雖心動(dòng)，但仍有顧慮。
隨后，該鎮(zhèn)司法所、贛榆區(qū)法治審核中心展開調(diào)查，提出包括項(xiàng)目審批、投資方資信、投資風(fēng)險(xiǎn)等19條復(fù)審意見。意見中，安軍反映，他查詢了國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)這家公司3名股東的出資方式均為知識產(chǎn)權(quán)，無貨幣出資，且企業(yè)無參保人數(shù)。此外，這家企業(yè)未取得市級能源類項(xiàng)目投資主管部門核準(zhǔn)，擬投資選址也不在贛榆相關(guān)規(guī)劃區(qū)內(nèi)。
“鎮(zhèn)政府評估后認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)太大，果斷拒絕了合作。”安軍說，招商引資熱潮下，一些地方難免有“項(xiàng)目饑渴”，盲目允諾優(yōu)惠條件或各種便利，等到出問題后，才意識到?jīng)Q策失誤、合同“帶病”。
據(jù)了解，贛榆15個(gè)鎮(zhèn)配備31名擁有法律專業(yè)背景的審核人員，當(dāng)?shù)亟?jīng)復(fù)審的行政事項(xiàng)無被提起復(fù)議、訴訟情況發(fā)生。像安軍這樣的法治審核人員活躍城鄉(xiāng)，成為基層政府依法行政的“第一道防線”。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）曾是行政復(fù)議糾錯(cuò)、行政訴訟敗訴“重災(zāi)區(qū)”。盱眙縣某鎮(zhèn)干部坦言，不少糾錯(cuò)、敗訴情況，源于基層法治審核力量薄弱，常常面臨合同、文件“無人審”“不會(huì)審”的困境。
“在全省建設(shè)法治政府的整體格局中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）仍是一塊‘短板’。”蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授施立棟告訴記者，“短板”之短，在于基層政府依法行政能力、法治思維運(yùn)用、程序規(guī)范適用等方面能力還有欠缺，這導(dǎo)致行政爭議數(shù)量多、化解難等問題長期存在。正因如此，作為一項(xiàng)預(yù)防性法律制度，基層法治審核在推動(dòng)基層矛盾糾紛案件減量、從源頭上防范風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生等方面具有廣闊空間。
《實(shí)施意見》從審核范圍、工作規(guī)范、審核模式、能力提升、責(zé)任體系等方面對基層法治審核予以規(guī)范，明確依法將重大行政決策、行政規(guī)范性文件、重大行政執(zhí)法決定等作為法治審核必審事項(xiàng)，并首次從省級層面將政府合同納入基層法治審核范圍。目前，我省所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均已明確基層法治審核機(jī)構(gòu)，13個(gè)設(shè)區(qū)市均已編制審核事項(xiàng)指導(dǎo)目錄。
明確制度剛性，強(qiáng)化審核“底氣”
法治審核是基層治理末梢的一道關(guān)鍵防線。能否把牢法治關(guān)口，直接決定基層治理效能高低。
截至目前，蘇州全市97個(gè)鎮(zhèn)（街道）全部配備審核人員。他們常態(tài)化列席鎮(zhèn)（街道）黨政議事決策會(huì)議，參與重大事項(xiàng)研討研判，成為基層政府科學(xué)決策、依法履職的參謀。伍靜，就是審核隊(duì)伍中的一員。
“東韻社區(qū)民俗宴會(huì)廳關(guān)停這事，牽動(dòng)著不少人的心。”伍靜告訴記者，十多年來，社區(qū)動(dòng)遷居民操辦紅白喜事，大多使用宴會(huì)廳，這里每月要辦五六場活動(dòng)。2024年初，宴會(huì)廳主體結(jié)構(gòu)被鑒定為危房后緊急關(guān)停。等了幾個(gè)月不見改造，居民意見不小。
去年3月，斜塘街道將該項(xiàng)目納入重大行政決策，司法所隨即展開全流程法治把關(guān)。伍靜說，民生項(xiàng)目往往面臨推進(jìn)慢、協(xié)調(diào)難、矛盾多等問題，司法所通過合法性審查厘清項(xiàng)目審批、資金使用、第三方施工監(jiān)管等流程，也把項(xiàng)目進(jìn)度、改造流程與決策依據(jù)一條條解讀給居民代表聽，每一筆款項(xiàng)、每一道施工環(huán)節(jié)都納入監(jiān)管。
宴會(huì)廳歷經(jīng)5個(gè)月的改造，順利竣工投用。東韻社區(qū)居民華為英說，賬目、流程一目了然，這種公開透明的做法讓人心里踏實(shí)。
近3年，蘇州全市鎮(zhèn)(街道)法治審核總量年均增長超2000件，2025年達(dá)10982件，審核范圍向村(社區(qū))自治章程、村規(guī)民約、調(diào)解協(xié)議等延伸。
法治審核肩負(fù)守住行政決策的“法治底線”職責(zé)。比如，某地要發(fā)展陸上風(fēng)電項(xiàng)目，協(xié)議中包含“優(yōu)先支持乙方獲取開發(fā)權(quán)”“確保乙方獲得優(yōu)待政策”等內(nèi)容，涉嫌影響市場公平競爭，違反國家公平競爭審查制度。審核人員反饋后，刪除相關(guān)承諾性內(nèi)容。
在這樣的同級審核中，敢說“不”并不簡單。有一線審核人員向記者反映，面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）重要部門，司法所往往有些“底氣不足”。
為了讓審核人員更有底氣，不少地方正在完善相關(guān)制度。去年3月出臺的《蘇州市基層法治建設(shè)條例》，以立法形式確認(rèn)基層合法性審查工作制度框架。蘇州還印發(fā)實(shí)操手冊，統(tǒng)一審核標(biāo)準(zhǔn)、流程和文書格式。一些地方明確，未經(jīng)法治審核的事項(xiàng)，不得提交上會(huì)。為防止審核流于形式，還有地方健全責(zé)任追究和盡職容錯(cuò)機(jī)制。
“制度的剛性讓我們在審核時(shí)敢于堅(jiān)持原則、大膽提出否決意見。”一名基層法治審核人員說。
既要敢于“挑刺”，更要善于建言
法治審核員中流傳這樣一句話：既要敢說“不”，又要善建言，才是一名合格的審核員。
海安光伏接入戶數(shù)在南通最高，但光伏合同糾紛也逐年增多。“合同一簽25年，想翻修、改建房子，我們根本做不了主，全得聽光伏企業(yè)的。” 海安市大公鎮(zhèn)賁集村村民崔恒鳳說。合同條款不規(guī)范、權(quán)責(zé)劃分不清晰、維權(quán)成本偏高等潛藏風(fēng)險(xiǎn)一直是當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶一塊“心病”。
針對農(nóng)戶的顧慮，大公司法所所長曹進(jìn)對合同進(jìn)行合法性審查，同時(shí)向司法局反饋。海安市司法局在對13個(gè)區(qū)鎮(zhèn)相關(guān)情況調(diào)研后擬定《戶用分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目屋頂租賃合同(范本)》，并下發(fā)到鎮(zhèn)村。合同文本規(guī)范了，農(nóng)戶權(quán)益得到進(jìn)一步保障。
南通市司法局立法處處長許飛發(fā)現(xiàn)，不少文件瑕疵源于起草、決策階段缺乏專業(yè)指導(dǎo)，“臨會(huì)前一天才送審”的情況偶有發(fā)生。為此，當(dāng)?shù)貥?gòu)建合法性審查提前介入機(jī)制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大行政決策前的調(diào)研洽談、方案擬定、公眾參與和專家論證階段，審核人員全程參與，詳細(xì)了解決策背景、預(yù)判法律風(fēng)險(xiǎn)，變“事后糾錯(cuò)”為“前端防控”。
法治審核從單純判斷“行不行”向“如何行”深化，基層政府的思維也同步轉(zhuǎn)型，從事后補(bǔ)救向事前預(yù)防、主動(dòng)防控轉(zhuǎn)變。記者了解到，除了省定的4類必審事項(xiàng)外，一些地方結(jié)合實(shí)際，將信訪高頻、復(fù)議糾錯(cuò)集中、訴訟風(fēng)險(xiǎn)突出領(lǐng)域的涉法事項(xiàng)納入審核目錄。
在洪澤湖東部濕地退圩還湖工作中，盱眙的官灘、管仲、淮河等沿湖鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所提前介入，協(xié)助鎮(zhèn)街完善工作方案，對80余份退圩補(bǔ)償協(xié)議履行合法性審查，從源頭上規(guī)范行政程序。
數(shù)字技術(shù)讓合法性審查更高效。南京市雨花臺區(qū)探索數(shù)字化審查流程，實(shí)現(xiàn)基層材料在線報(bào)送、重大事項(xiàng)一鍵直達(dá)、審核意見即時(shí)反饋、合同風(fēng)險(xiǎn)即時(shí)處置。同時(shí)，將AI技術(shù)運(yùn)用到審查中，對接完善法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，多維度掃描排查風(fēng)險(xiǎn)。
厘清權(quán)責(zé)邊界，實(shí)現(xiàn)質(zhì)效平衡
最讓安軍感慨的是，今年，他更忙了。他說，越來越多基層干部認(rèn)識到，法治審核這種“治未病”的制度，提升了行政效能，大家愈發(fā)習(xí)慣遇事主動(dòng)找法。
“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部常帶著司法所工作人員，抱著一摞材料來請法審中心把關(guān)。”安軍說，政府信息公開、履職申請答復(fù)、村務(wù)公開內(nèi)容，甚至12345熱線投訴答復(fù)都拿來“過一過堂”，法治審核成了“剛需”。
主動(dòng)上門報(bào)審多了，但審核冷熱不均現(xiàn)象依然存在。記者從多地了解發(fā)現(xiàn)，在4類必審事項(xiàng)中，重大行政決策的審核相對不多，有的地方一年僅一件。
“問題的根源在于，各地對重大行政決策、行政執(zhí)法決定、政府合同三類核心審查事項(xiàng)的界定模糊，判定標(biāo)準(zhǔn)不一。”東南大學(xué)法學(xué)院院長熊樟林說，不少地方自行設(shè)定審核門檻、目錄，認(rèn)定尺度參差不齊，極易導(dǎo)致監(jiān)管漏洞。建議出臺統(tǒng)一的規(guī)范細(xì)則，明確審查事項(xiàng)具體范圍與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，減少各地自由裁量空間。
圍繞提升重大行政決策的法治化、規(guī)范化、科學(xué)化水平，淮安正在制定《重大行政決策合法性審查工作規(guī)則》。淮安市司法局備案審查處處長周健說，當(dāng)?shù)靥剿饕载?fù)面清單的方式，進(jìn)一步清晰劃定政府決策的權(quán)責(zé)邊界與事項(xiàng)范圍，有效避免權(quán)責(zé)交叉、重復(fù)履職、資源空耗等問題。同時(shí)探索差異化審查模式，對于涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、重大改革、民生保障等重大事項(xiàng)，實(shí)施全程跟進(jìn)、重點(diǎn)從嚴(yán)審查。
北京大成律師事務(wù)所合伙人馮現(xiàn)芹認(rèn)為，做好基層法治審核，關(guān)鍵在于把握好合規(guī)與效率的尺度，既通過合法性審核防范風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)干部，又避免掉進(jìn)“重審核、輕實(shí)效”的誤區(qū)，在優(yōu)化營商環(huán)境與符合基層工作實(shí)際之間找準(zhǔn)平衡點(diǎn)，最終實(shí)現(xiàn)法律價(jià)值、行政效率與民生需求的統(tǒng)一。
